Наглядові ради (НР) у ЗОЗ: деконструкція «демократичного фасаду» та реалії локального контролю

Аналітичний огляд ЕАЦ «Медичний Конструктор»

Урядова рамка (Постанова №250) задає дедлайни, які більше не можна відкладати в шухляду “після війни” або “після мережі”: з 2027 року для кластерних і надкластерних закладів, а з 2028 року — для всіх інших, наявність наглядової ради (НР) стає фактичним «вхідним квитком» до контрактів НСЗУ, тобто до грошей, пакетів, базової фінансової життєздатності лікарні. Проте за фасадом “good governance” ховається не просто імпорт красивої корпоративної конструкції, а запуск нової арени боротьби за ресурси ЗОЗ — і, що важливіше, за контроль над правилами їх розподілу; на цьому полі головними гравцями будуть місцеві політичні еліти («князі»), керівники-«феодали», групи впливу з доступом до торгів і оренди, та нові політичні лобісти, які швидко зрозуміють просту річ: наглядова рада — це не клуб для дискусій, а вузол, через який проходять рішення, документи й допуски.

Норма є нормою: що саме написано в законі, а не в релізах

Почнемо з фундаменту — статті 24 «Основ законодавства України про охорону здоров’я» (№2801-XII). Закон прямо визначає, що наглядові ради розглядають питання дотримання прав і безпеки пацієнтів, дотримання законодавства при медобслуговуванні, фінансово-господарську діяльність — і це важливо, бо саме в цій трійці (права/якість/гроші) живуть головні конфлікти лікарні як інституції. Там же зафіксовано конструкцію складу: до ради, окрім представників власника, можуть входити депутати місцевих рад, представники громадськості та профсамоврядування, а незалежні члени мають становити більшість; окремо прописані обмеження щодо громадян РФ/РБ та осіб під санкціями. І ключове — порядок утворення, вимоги до членів, права/обов’язки й типове положення затверджує Кабмін.

Це означає просту, але неприємну для «князів» формулу: це не “добра воля мера”, не “хотілка міністерства” і не “рекомендація для галочки”, а інституційна логіка, закладена законом, де власник створює й несе відповідальність, держава задає правила, а НСЗУ через контракт робить їх економічно неминучими. У цій системі вже не працює стара місцева магія “ми не встигаємо / у нас кадровий голод / у нас війна / у нас особливі обставини”, бо проти дедлайнів і контрактного механізму ці закляття зазвичай безсилі.

Постанова №1221: як виглядає “операційна система” наглядових рад

Постанова КМУ №1221 від 21.11.2023 затвердила Порядок утворення та Типове положення наглядової ради, а також внесла зміни в інші акти (зокрема ті, що прив’язані до вимог до надавачів послуг і контрактів із керівниками). Для системи це був момент, коли “ідея нагляду” отримала свою процесуальну оболонку: хто відбирає, як формується, які критерії, як працює, що має бачити, що може вимагати.

Але є нюанс, який довго дозволяв місцевій владі грати в “заморозку” з дуже українським обличчям: частина змін мала набирати чинності через 6 місяців після припинення/скасування воєнного стану, але не раніше завершення формування спроможної мережі. Саме тому багато громад роками жили в комфортній фразі “після війни розберемось”, і саме тому інструмент, який мав би ставати контуром контролю, у більшості місць залишався контуром відкладення — тобто нічим.

Чому це “розморожують” зараз: спроможна мережа майже сформована

У документах, поданих МОЗ до ДРС (пакет із проєктом постанови про зміни до режиму наглядових рад), прямо зазначено мотивацію: спроможна мережа закладів охорони здоров’я вже сформована, до неї долучені 19 областей, а окремі прифронтові регіони мають формувати мережу вже після завершення воєнного стану. І ця прив’язка — не бюрократичний фетиш, а структурний “якір”: статус “кластерний/надкластерний” визначається в логіці постанови №174 від 28.02.2023, тож держава фактично каже: мережу зафіксували — тепер запускаємо управлінську надбудову; бо governance без наглядових рад не сходиться навіть у табличці, не те що в реальному контролі.

“Контрактний батіг”: що означає 2027/2028 для громад і пацієнтів

МОЗ у публічній комунікації (переданій Укрінформом) заявляє:
— з 2027 року наглядова рада обов’язкова для контрактування за ПМГ для кластерних і надкластерних;
— з 2028 року — для всіх закладів спеціалізованої допомоги.

Це породжує реальну загрозу “медичного дефолту” для громади — але дефолту не абстрактного, а в дуже конкретних сценаріях, які легко уявити навіть без фантазії:

1. рада не створена → ризик проблем із контрактуванням → провал фінансування;
2. рада “намальована” (кишенькова, без кворуму, без документів, без рішень, без сенсу) → формально існує, але при першій перевірці, конфлікті або резонансній скарзі розсипається як декорація → знову ризик контракту;
3. рада захоплена → лікарня перетворюється на арену війни → управлінський параліч, токсична кадрова турбулентність, розрив довіри колективу → падає якість і виконання вимог НСЗУ → ризики по пакету/виплатах/перевірках.

Для пацієнта це звучить просто і жорстоко: або у твоїй громаді працює лікарня за ПМГ і ти отримуєш доступ до допомоги без перетворення приймального на касу, або ти їдеш шукати допомогу “де ще не згоріло”, де ще є контракт, команда й хоч якийсь порядок. І в цій точці будь-яка місцева політика раптом стає дуже медичною — тому що політика вирішує, чи буде в громаді лікування, чи буде вивіска.

Повноваження ради: чому це може стати важелем — і чому його спробують віджати

МОЗ описує функції так, ніби це наглядова рада в нормальній країні: стратегія й фінанси, кадрові питання керівника, конфлікт інтересів, аудит, політики доброчесності й етики; далі — ще конкретніше: погодження ключових внутрішніх положень (преміювання, благодійні кошти, обіг ліків, розгляд скарг тощо), інформування власника про проблеми, пропозиції розвитку, прозорість діяльності ради. І найгостріша фраза: рішення ради в межах компетенції є обов’язковими для виконання закладом.

Це й є той момент, коли “корпоративний фасад” перестає бути фасадом і може стати реальним механізмом: бо якщо рада має доступ до інформації, бачить фінплан, бачить благодійні потоки, бачить політики преміювання і може вимагати змін, вона перестає бути сувеніром. Але рівно в цій точці українська система зазвичай каже: «о, важіль — значить, його треба віджати», і робить це звичними методами — через контроль конкурсів, підміну “незалежності” лояльністю, процедурні блокування, розмивання відповідальності та “вічні конфлікти”, у яких немає переможців, є лише втомлені пацієнти.

Як наглядові ради будуть захоплювати: прогноз без ілюзій

Наглядова рада — це новий центр прийняття рішень або мінімум новий вузол доступу до інформації. А в українській лікарні інформація = влада, влада = ресурс, ресурс = політика. Тому механізми захоплення можна прогнозувати майже як погоду: не завжди точно за годиною, але загальна картина стабільна.

1) “Стерильна громадськість”: лояльні ГО як фабрика “незалежних”

Норма каже “громадськість” і “незалежна більшість”. Реальність часто робить так: беруть ГО з формальним стажем; делегують “активістів”, афілійованих із місцевими депутатами/бізнесом/підрядниками; створюють раду, яка виглядає демократично, але голосує прогнозовано. Пацієнт при цьому бачить на сайті: «у нас є громадський контроль», а на практиці отримує контроль за тим, щоб скарги не заважали потокам і не ламали “комфортні” схеми взаємодії між директором і власником.

2) “Безкоштовність” як корупційний бонус і вакуум компетентності

Робота в таких органах часто не оплачується або оплачується символічно, що створює вакуум компетентності: професійні фінансисти й юристи рідко витрачають десятки годин волонтерства “за спасибі”, коли вони й так завалені роботою, ризиками та відповідальністю. Вакуум заповнюється трьома типами людей: політичні туристи (під брендом боротьби за справедливість), люди з інтересом до доступу (торги/оренда/підряди/призначення), і відверті аферисти та “вуха” зацікавлених сторін, для яких статус члена ради — це легальна перепустка в коридори лікарні та її фінансової кухні.

3) Рада як зброя у внутрішній війні за директорське крісло

Кадровий вплив — найсмачніший. У багатьох громадах “битва за лікарню” = “битва за директора”, і тут наглядова рада легко перетворюється на майданчик: щоб змінити керівника під свою групу; щоб заблокувати керівника, який не “в темі”; щоб перетягнути контроль за преміюванням і фінпланом. З погляду пацієнта це виглядатиме як нескінченна реформа, з погляду місцевих еліт — як нормальна ротація активів: нічого особистого, просто управління доступом.

4) Прихований лобізм через політики, а не через один тендер

Фокус не обов’язково буде на конкретному тендері. Частіше — на внутрішніх положеннях, які МОЗ прямо відносить до зони погодження радою: преміювання, благодійка, обіг ліків, скарги. Хто контролює політики — той контролює середовище, в якому потім “само собою” виграють правильні, а неправильні навіть не заходять у конкурс, бо бачать, що правила написані не для них.

Політичний шар: спокуси

Окремий шар ризиків — політичний. Голова профільного комітету ВР Михайло Радуцький публічно просуває ідею участі народних депутатів у наглядових радах; для цього зареєстровано законопроєкт №14304 (15.12.2025). Комітет прямо пише: зараз депутати можуть реагувати на проблеми в лікарнях здебільшого депутатськими зверненнями до засновника; законопроєкт має дозволити входити до складу рад, а участь декларується як безоплатна.

Позитивний сценарій (який люблять у релізах): депутат як “важка артилерія” може підняти питання на рівень МОЗ/НСЗУ/правоохоронців, коли місцевий власник глухий. Негативний сценарій (наші невідкалібровані реалії): лікарня стає політичним майданчиком — не контроль якості, а нескінченні “перевірки під камеру”, війна центральної й місцевої влади, піар-конфлікти й прес-конференції замість управлінських рішень. Іронія в тому, що пацієнт у цьому сюжеті завжди статист, а медичний процес — декорація для розборок. Тому будь-який політичний доступ до рад має бути обкладений запобіжниками так, ніби ми проектуємо ядерний реактор, а не “громадський орган”, бо наслідки помилки тут — не репутаційні, а клінічні.

Вплив на ринок: що реально зміниться, окрім табличок на сайті

По-перше, контрактний стимул і відбір. Якщо рада стає умовою контракту, то лікарні отримують простий стимул: або ти робиш governance і зберігаєш фінансування, або стаєш музейним експонатом “колись тут лікували”. Пацієнти підуть туди, де стабільний контракт, зрозумілі правила, менше вимагань і більш-менш читабельний сервіс, а не до тих, хто вічно “на межі”, з порожніми складами й втомленою реєстратурою.

По-друге, постачальники адаптуються. Якщо раніше було достатньо “вирішити з директором”, то тепер буде спроба “вирішити з радою”, або хоча б із її секретаріатом/комітетами/конкурсною комісією, або через “правильні” ГО, які формують незалежну більшість. Тобто корупція не зникає автоматично — вона мігрує з одноосібного центру в багатовузлову систему: це може зменшити монополію директора, але створити нову “ренту доступу”.

По-третє, оренда і внутрішні сервіси. Оренда площ у лікарнях (аптеки, лабораторії, кавові точки, приватні кабінети, МРТ-сервіси) — стара місцева економіка. Участь ради в контролі фінплану/політик може перевести оренду в прозорі правила — або в нову схему “перепакування” бенефіціарів під виглядом наведення порядку.

По-четверте, індустрія governance. Народжується ціла інфраструктура: навчання членів рад, комплаєнс, аудит, risk-register, dashboard, секретаріат. Частина цього потрібна, бо без інфраструктури рада — фантом. Частина стане продажем “легальності під ключ” і конструктором правильних паперів для проходження формальної перевірки.

Що робити: мінімальний стандарт проти “ради Шредінґера”

Успіх реформи — не в кількості рад, а в тому, чи зменшаться вимагання, чи стане прозорою благодійка, чи зросте безпека й якість процесів, і чи з’являться наслідки за порушення. Інакше це буде “рада Шредінґера”: на папері є, у реальності — ні, і вона існує рівно доти, доки ніхто не відкрив коробку зі скаргою.

Мінімальний стандарт, який має бути “обов’язковим комплектом” для дієвої ради:

• Board-dashboard щомісяця: фінплан/виконання, закупівлі (агреговано), оренда, благодійні надходження/видатки, скарги й реакція, інциденти безпеки, кадрові KPI. Без даних рада — дискусійний клуб із протоколами.
• Реєстр конфліктів інтересів + самоусунення від голосувань по “заінтересованості” (інакше конфлікт — не виняток, а бізнес-модель).
• Комітет аудиту/ризиків як обов’язкова практика, а не факультативний аксесуар.
• Публічний річний звіт ради: не “ми провели 6 засідань”, а які рішення ухвалені, що змінено, який ефект, які ризики знято.
• НСЗУ має перевіряти не факт існування ради, а факт її роботи: протоколи, рішення, звітність, виконання, динаміка — інакше вимога перетвориться на довідку для контракту.

Висновок

Наглядові ради — це шанс вирвати лікарню з формату “феодального володіння” й повернути її в режим інституції, де права пацієнта, фінансова дисципліна, конфлікт інтересів і якість — не риторика, а процеси з документами, даними й наслідками. Але в українських реаліях це одночасно запуск нового поля бою за ресурси: і якщо ми не закладемо анти-capture механіку (дані, прозорість, конфлікти інтересів, відповідальність, контроль НСЗУ за “працює/не працює”), то отримаємо не захист пацієнта, а новий формат дерибану — не директор одноосібно, а “директор + рада своїх”, причому з формально бездоганною легендою про демократію.

Реформа вже не в теорії — 2027 стоїть на календарі. Питання тільки одне: хто першим займе наглядові ради — пацієнт і компетентність, чи місцеві еліти й їхні апетити.